El Perú ha
estado atravesando en los últimos años un periodo de modernización
del aparato estatal, con el ánimo de lograr un Estado más eficiente,
que haga cumplir la ley y que regule algunos aspectos imprescindibles
en materia económica pero sin intervenir en importantes aspectos
como la libre iniciativa privada y la libre competencia, derechos
amparados en nuestra Constitución de 1993. En busca de esta modernidad,
el estado se ha encontrado aplicando mecanismos, conocidos como
técnicas de reversión del estatismo, las cuales se orientan hacia
dos aspectos fundamentales, siguiendo lo expuesto en lo materiales
de enseñanza de Derecho Administrativo 2 de la Pontifica Universidad
Católica del Perú (5):
Reforma Institucional
Organizativa: Orientada a lograr que el Estado se dinamice en busca
del cumplimiento de las metas trazadas, sin perder de vista los
aspectos de eficiencia y organización. El proceso de descentralización,
puede ser enmarcado en este rubro.
Reforma de
Política Económica: Que tiene por finalidad obtener a un Estado
planificador que genere incentivos para una adecuada producción
de bienes y servicios, interviniendo solo subsidiariamente en la
economía cuando exista un comprobado interés público. Dentro de
este rubro, aspectos tan importantes como la privatización y la
desregulación, a la que hicimos referencia en las líneas iniciales
de este trabajo.
En este último
plano, se resaltaba un tema muy importante en aras de obtener la
inversión privada que debe ser la fuente primordial de desarrollo
regional y en general, descentralizado. El Estado ya no puede seguir
encargándose de todo, esa concepción del Estado como gran maquinaria
todopoderosa que controla y dirige todo, ha quedado obsoleta, por
decirlo menos, ello debido a exigencias tanto nacionales como de
integración internacional, en las que no ahondaremos en el presente
trabajo. Es por eso, que el Estado emprende un proceso por el cual
se transfieren bienes y actividades del sector público al privado;
sector con mayor capacidad de inversión permitiendo el desarrollo
de las empresas y de las infraestructuras organizacionales e industriales.
De todas formas, es importante hacer la siguiente aclaración, el
proceso de privatización, que es el proceso antes descrito, no implica
que el sector público se desprenda de su potestad regulatoria y
fiscalizadora sobre las materias y bienes transferidos.
En las líneas
siguientes trataremos de hacer un esbozo sobre el planteamiento
de descentralización en cuanto a temas económicos se refiere, para
dar una mayor información sobre este reciente proceso. Ello implicará
que le dediquemos unas líneas a la situación y regulación que se
ha tenido en el Perú en esta materia para, de esa forma, no incurrir
en lo errores del pasado. Es importante no perder de vista las enseñanzas
que nos brinda la experiencia de los años precedentes, para superar
los obstáculos que han impedido el desarrollo buscado. Por eso,
la memoria colectiva es tan importante, para que el Perú no se estanque
en discursos caducos y en planteamientos que en su momento, llevaron
al país no sólo a corrupción y burocracia, sino a una catástrofe
económica.
Los años
precedentes al inicio del actual proceso descentralizador, en general,
los años en los que gobernó el Perú, Alberto Fujimori, a partir
del golpe de 1992, se caracterizaron por un desentendimiento absoluto
con la descentralización. Si bien es cierto, en este gobierno se
aplicaron importantes medidas de modernización del aparato del Estado
y desburocratización, se dieron importantes retrocesos como la liquidación
de los gobiernos regionales a partir del autogolpe, de la mano con
prácticas autoritaristas y tratamientos desarticulados sobre la
problemática. En general este periodo puede caracterizarse por “la
falta de políticas descentralizadoras del gobierno central en materia
económica, a lo cual se añade (…) el proceso de recentralización
a favor del Poder Ejecutivo-Presidente de la República, de un conjunto
de competencias en materia de infraestructura social asignadas antes
a los municipios y regiones” (6).
Este proceso
recentralizador es claro, cuando recordamos que en lugar de los
antiguos gobiernos regionales, se crearon los denominados Consejos
Transitorios de Administración Regional (en adelante CTAR), que
estarían a cargo de presidentes regionales designados por el entonces
existente Ministerio de la Presidencia, constituyéndose así, en
un mecanismo que generaba la dependencia de las regiones al aparato
centralizado de gobierno. Todo ello de la mano de un tratamiento
inadecuado de la descentralización en la Constitución de 1993; al
respecto compartimos la apreciación de Landa (7), con respecto a
lo hecho en el gobierno de Fujimori, cuando afirma que la Constitución
del `93 “regula semántica y nominalmente el capítulo de la descentralización.
Semánticamente, por cuanto sus postulados sobre las municipalidades
y las regiones constituyen una ficción jurídica, ya que en la práctica
el gobierno viene restringiendo las atribuciones y recursos de los
gobiernos locales, así como también ha desactivado a los gobiernos
locales, así como también ha desactivado a los gobiernos regionales
democráticos hasta convertirlos en agentes estatales dependientes
del gobierno central. Sin embargo, también son normas nominales,
por cuanto legitiman constitucionalmente las decisiones y acciones
gubernamentales en materia de descentralización, lo que significa
consagrar jurídicamente el dominio del poder central –político y
económico- frente a las provincias…”.
Teniendo
una imagen breve de lo que aconteció en la década de los 90 en materia
de descentralización; pasamos a ocuparnos plenamente del tema que
nos ocupa: el actual proceso pero enfocado desde una perspectiva
económica.
¿Autonomía
financiera o dependencia económica?
Un aspecto
fundamental que debe tenerse en cuenta es, que para que se obtenga
el desarrollo y además, para que se incentive a los grandes inversionistas
a que apuesten por las regiones, debemos buscar que éstas puedan
ser sólidas en materia financiera. Las comunidades deben lograr
sus propios recursos, utilizando las potencialidades que poseen,
generando recursos propios y activos que permitan mecanismos de
desarrollo, teniendo acceso a la posibilidad de endeudamiento y
la obtención de créditos. Por ello, hay que tener mucho cuidado
con hacer que el desarrollo regional depende únicamente de transferencias
intra-gubernamentales, que en realidad, solo generan dependencia.
Es cierto, que en principio estas transferencias del gobierno central
a las regiones son necesarias para impulsar el proceso de promoción
de éstas y obtener una necesaria equidad. Hacer depender el financiamiento
de la descentralización, a lo que buenamente el gobierno central
quiera otorgar a las regiones, es contraproducente y solo genera
más dependencia de las regiones al gobierno central. No solo debe
buscarse redistribución de recursos del gobierno central, sino lograr
que las regiones se autogestionen con propios recursos permitiendo
una verdadera capacidad financiera autónoma, habilitándolos para
un desarrollo descentralizado, acorde con el principio de provisión
autónoma de recursos.
Es imperativo
alentar a las regiones (y desde luego darles apoyo inicial con este
fin) a que puedan autogestionarse, aprovechando sus potencialidades
y convirtiéndose así, en fuentes de desarrollo. Por tales razones,
discrepamos respetuosamente de Jorge Danós (8) cuando afirma que
“desde el punto de vista económico la descentralización debería
originar una adecuada redistribución de los recursos del Gobierno
Central (subrayado nuestro) hacia las entidades descentralizadas
territoriales, a fin de que éstas puedan financiar las funciones
y servicios que se le transfieren para que puedan proporcionarlas
en condiciones óptimas a la población”. Una visión que no vaya más
allá de esta idea, generará irremediablemente dependencia al concebir
a la descentralización como una labor de repartición y no de fomento;
minando toda posibilidad de provisión autónoma de recursos. Es cierto,
que en un principio el apoyo del gobierno central es necesario y
en ese sentido, deben darse transferencias de recursos, pero ello
no puede ser la meta sino el paso inicial para progresivamente ir
dejando que las regiones se autogestionen, una vez que ya hayan
obtenido un prudencial desarrollo.
Los gobiernos
locales tienen la responsabilidad de acercarse a la población, siendo
fuente de progreso. ¿Cómo lograr el desarrollo? Compartimos la idea
de Pedro Francke (9) cuando propone “generar alianzas entre pequeños
productores, empresas y entidades públicas (…) llevar adelante las
inversiones en infraestructura requeridas, ya sea directamente o
mediante concesiones”. Somos firmes convencidos de que el proceso
de privatización tampoco debe estancarse por ningún motivo.
Compartimos
la idea de impulsar la generación de presupuestos participativos
que busquen una mayor acción de la ciudadanía con las labores de
sus gobiernos locales; dichos presupuestos se encuentran contemplados
el proyecto de reforma constitucional y es definido por Ernesto
Herrera Becerra (10) como una “estrategia para promover la participación
y compromiso de la ciudadanía, en la toma de decisiones, en la inversión
municipal con una visión compartida”.
Insistimos
en que deben brindarse facilidades a los inversionistas para que
puedan con seguridad invertir en las regiones; pero solo se lograrán
inversiones cuando las regiones puedan mostrarse con capacidad para
aprovechar los beneficios de éstas y se muestren como sujetos autónomos
y con capacidad de endeudamiento; y no dependientes del gobierno
central. La actividad empresarial de las regiones despegará cuando
se muestren como rentables centros de inversión; y ello implica
también, una estabilidad política importante. En una región donde
las autoridades suelen hacer caso omiso de sus compromisos, dejándose
llevar por campañas populistas; el riesgo aumentará para los potenciales
inversores, ahuyentándolos a dónde su inversión sea más segura y
mejor aprovechada.
Por otro
lado esta capacidad de endeudamiento regional que tanto estamos
reclamando debe ser bien estudiada, contando con una planificación
y supervisión técnica adecuada; porque un mal entendido poder de
endeudamiento regional puede minar la estabilidad macroeconómica
del país. Las regiones no tienen una capacidad de endeudamiento
real; teniendo que recurrir al gobierno central como aval. Pero
como bien se ha mencionado por varios autores (11), ello generalmente
incentiva una conducta irresponsable de las regiones que al tener
el respaldo del gobierno central, se pueden dar el lujo de incumplir
sus obligaciones, ocasionando severos desequilibrios fiscales a
nivel de gobierno central. Por ello, todas estas propuestas y aspectos
importantes que, muy brevemente estamos mencionando, deben ser estudiadas
a profundidad, analizando sus implicancias y potenciales riesgos
y beneficios.
En líneas
generales creemos, junto con Efraín Gonzáles de Olarte (12) que
“desde el punto de vista económico, la descentralización estatal
tiene el desafío de cambiar los flujos de inversión privada hacia
otras ciudades fuera de Lima, para crear centros económicos alternativos
a Lima. Para ello se requiere que el gobierno central, los futuros
gobiernos regionales y locales generen liderazgos claros y modernos,
planteen políticas sectoriales y sociales descentralizadas, que
se provean de medios estables de financiamiento del gasto y la inversión
pública descentralizada, de un marco jurídico-institucional favorable
y de la participación activa de los sectores empresariales nacionales
y regionales”; más adelante agrega el mismo autor que “la descentralización
del Estado es sólo una condición necesaria para el desarrollo local
y regional. La condición suficiente será la descentralización de
la inversión privada y la descentralización empresarial. En esta
etapa inicial, hay que hacer del Estado un promotor y gestor del
desarrollo de las regiones fuera de Lima, de la periferia, de las
pequeñas ciudades, en cooperación con el sector privado”.
Como el lector
puede darse cuenta son sendos los temas fundamentales vinculados
a la descentralización desde el plano de la actividad empresarial,
que deben tomarse en cuenta para que el proceso sea exitoso. El
debate sobre estos temas es positivo; pues permite ahondar en el
cómo descentralizar atendiendo los cuestionamientos que se
vienen haciendo al proceso. Gladys Treviño (13) destaca la importancia
de que las actividades delegadas y encomendadas a las regiones y
gobiernos locales sean desempeñadas por personas de cada una de
las localidades; como medio de reducción de costos de transacción,
al permitir mejores mecanismos de resolución de conflictos y de
cumplimiento de metas.
Este trabajo
no pretende, y en lo absoluto lo hace, abarcar todos los temas vinculados
a la descentralización desde esta óptica; tan solo hacer énfasis
en que la importancia de consolidar regiones y gobiernos locales
económicamente sólidos, como base para el desarrollo generalizado
del país. Es imperativo pederle el miedo a los mecanismos de fomento
de inversión, tales como privatizaciones y concesiones, bajo el
mito de que generan desempleo y otros. Muchos de los grandes problemas
económicos que nos atañen, pueden ser solucionados en el propio
mercado, mediante mecanismos incentivadores de competencia; por
ello, es que el problema no es privatizar o no privatizar; el tema
es privatizar bien, generando inversión, sin entregar “cheques en
blanco” que solo lleven a prácticas monopólicas encubiertas, en
perjuicio de todos los Peruanos.
----------------------